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不动产登记有利反腐更是落实物权

2013/11/25 11:33
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【摘要】:
2013年3月15日,十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》将“加强基础性制度建设”作为转变国务院机构职能,加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系的重要举措,而《物权法》实施数年来未曾落实的“不动产统一登记制度”属于基础性制度建设任务之一,列入其中。  同年3月26日国务院办公厅发布的“关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的

  2013年3月15日,十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》将“加强基础性制度建设”作为转变国务院机构职能,加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系的重要举措,而《物权法》实施数年来未曾落实的“不动产统一登记制度”属于基础性制度建设任务之一,列入其中。
    同年3月26日国务院办公厅发布的“关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知”明确要求:由中央编办负责,在2013年4月底前完成房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责整合。由国土资源部、住房城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门负责,在2014年6月前出台不动产登记条例并实施不动产统一登记制度。
    11月20日国务院常务会议决定,整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度,主要内容包括:一是将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担;二是消除“信息孤岛”,建立不动产登记信息管理基础平台;三是推动建立不动产登记信息依法公开查询系统。
    不动产统一登记制度的消息公布后,备受关注。新闻媒体、社会大众对该消息有两种解读。
一是将之解读为,政府在为今后征收各种房地产税做准备,以便更好地实施房地产市场调控。于是,房地产业界的一些业内人士断言,不动产统一登记后,房价势必下跌。
另一种解读为,不动产统一登记制度乃是政府出于反腐的考虑,是应对近一段时间接连暴露出的“房爷”“房叔”“房姐”“房妹”事件而采取的措施。一些报纸上还刊登了诸如官员因不动产统一登记制度而抛售房产的各类消息。甚至有些骗子利用这样的消息还成功地实施了诈骗活动。
一时间,不动产统一登记制度就与“征税”和“反腐”这两个关键词牢牢地粘在一起了,似乎不动产统一登记制度的功能就是征税和反腐。那么,不动产统一登记制度与征税和反腐究竟有没有关系呢?
倘若人们对究竟什么是不动产登记制度有了真正的了解,在知道了中国法律对不动产登记制度的规定后就会发现,虽然不动产登记制度可以用来征税,在一些时候也可以用来发现某些腐败活动,但是,这项制度真正的、主要的功能却与征税、反腐无关。
何谓不动产登记制度
所谓不动产登记,是指国家设立的不动产登记机构依当事人的申请、有关机关的嘱托或依法定职权,将不动产的自然状况、权利状况及其他依法应当登记的事项记载于不动产登记簿并加以公示的活动。一个国家的不动产登记制度是由不动产、登记机构、不动产登记簿和登记当事人等要素组成。不动产登记制度产生的原因在于不动产无法移动这一特殊属性。简言之,与衣服、手表、珠宝、电器等动产所不同的是,不动产无法通过占有显示其权利归属和权利内容。人们不能因为张三住在某一栋房屋内或有该房屋的钥匙,就认为他是这个房屋的所有权人。因为他很可能是房屋的租客,或仅仅是替主人临时看守房屋的人。故此,国家才设立了登记机构,由登记机构制作登记簿,从而将不动产上的自然状况(如坐落、面积、层数、结构等)和权利状况(所有权、用益物权、担保物权)记载于登记簿上。以登记簿作为不动产物权归属和内容的根据(《物权法》第十六条第一款)。只有在国家设立的不动产登记机构制作并管理的不动产登记簿上,记载了张三是房屋的所有权人后,人们才可以确认张三是这所房屋的所有权人,即便张三并不占有该房屋,也是如此。
在中国,除了记载于登记簿外,登记机构还给不动产物权人颁发权属证书,因此作为房主张三还有房屋所有权证。如果张三需要钱用,想将房屋卖给李四,李四也想购买这栋房屋。那么,仅仅拿到房门钥匙、房产证甚至装修后搬进去住,都不足以使李四在法律上真正拥有该房屋的所有权。中国《物权法》第九条第一款规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。”这就是说,李四必须与张三一起到不动产登记机构办理完毕房屋所有权转移登记,由登记机构把登记簿上记载的房屋所有人从张三改为李四后,才真正在法律上成为了该房屋的所有权人。同理,如果张三并不想出售房屋,而是想向A银行贷款,A银行需要张三以房屋抵押担保。那么,张三只是将房产证交给A银行,也无法使A银行成为该房屋的抵押权人。因为依据《物权法》的规定,双方依然必须先到登记机构对房屋抵押权设立登记,然后,A银行才享有针对A银行的抵押权。如果到期张三不履偿还借款,A银行有权请求法院将房屋拍卖、变卖并优先受偿。
总之,不动产登记制度是与“不动产物权的设立、变更、转让和消灭”这一重要民事活动息息相关、密不可分的基本制度。没有不动产交易,就不需要有不动产登记制度。因为交易的前提是产权清晰明确,交易的过程安全高效,交易的后果稳定可靠,而这都与不动产等制度密不可分。
因此,不动产登记制度的基本功能既非征税,也不是反腐。它主要有三项基本功能:其一,明确不动产权利的归属和内容,维护不动产权利人的合法权益;其二,降低交易成本,提高不动产交易效率;其三,保护善意第三人,维护不动产交易安全。
其实,2013年3月10日时任国务院党组成员兼国务院秘书长马凯向十二届全国人大一次会议作的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》已经提到了上述不动产登记制度的基本功能,该说明指出,建立不动产统一登记制度是为了“更好地落实物权法规定,保障不动产交易安全,有效保护不动产权利人的合法财产权。”
之所以不动产登记制度具有上述基本功能,其原因在于:
首先,国家设立不动产登记机构,颁布严格的不动产登记法或条例,使不动产的自然状况和权利状况等被真实准确地记载于不动产登记簿上。同时,由于不动产物权的产生、变更和消灭以登记(即记载于不动产登记簿)为生效要件。不登记,不动产物权的变动就不发生效力,故此,登记簿具有很高的法律效力,它被作为不动产物权归属和内容的根据。任何人是否拥有不动产上的物权,主要是看登记簿的记载。登记簿的记载能够高度准确真实地反映出真实的不动产权利状况。如果有人对登记簿的记载有异议,登记簿上记载的权利人不负举证责任,而是提出异议者负举证责任。倘若异议者不能证明登记簿是错的,则其应承担败诉的风险,这对于保护权利人的物权有很大的好处。
其次,任何希望从事或正在从事不动产交易的当事人,可以通过查询不动产登记簿来准确、便捷地了解不动产上的权利归属和权利内容,这就避免了实际调查不动产权属的麻烦,交易成本自然下降,交易效率得以提高。
再次,由于不动产登记簿是不动产物权归属和内容的根据,因此,从事不动产交易的当事人应当可以信赖登记簿记载的真实性。一方面,通过查询登记簿,交易当事人可识破各种欺诈行为,防止上当受骗。比如,北京前不久发生的犯罪分子以承租的万科蓝山的房屋出售给购房者的案件,如果购房者能够查询登记簿,可以轻易地识破骗局。另一方面,如果登记簿上出现了错误,无论该错误是何人所致,善意信赖登记簿的交易当事人也能受到法律保护,其从事的交易效力不受影响。这就是《物权法》第一百零六条以下规定的善意取得制度。总之,通过这正反两个方面,不动产交易的安全得到了极大的保障。
征税、反腐与不动产登记
不动产登记制度有助于征税,或者说,可以服务于征税。在国家征收不动产上的各种税赋(如契税、土地增值税、房产税、转让房产的个人所得税及遗产税)时,完全可以以不动产登记为手段。如果相关民事主体不缴纳这些税收,则登记机构就不办理相应的不动产登记。例如,中国的《契税暂行条例》第十一条第二款规定,在办理房屋所有权转移登记和建设用地使用权的转移登记时,当事人没有提交契税完税凭证,土地或房产登记机构就不能办理该登记。《土地增值税暂行条例》第十二条规定,纳税人未缴纳土地增值税的,不得办理有关的权属变更登记。
但是,征税并不能完全依靠不动产登记制度。对民事主体而言,不动产交易时是否办理不动产登记并非强制,而是完全自愿的。当事人买卖房屋等不动产时,可以不办理登记。不办登记,无非不发生所有权转让等不动产物权变动的效果而已,只要当事人愿意,国家也无从干涉,不能强制当事人办理登记或针对不办理登记的行为给予行政处罚。因此,把征税看作不动产登记制度的主要作用,显然是非常片面的。这种观点也会使得税务机关推卸自己应当履行的职责。
在当前反腐形势严峻的时候,不少人寄希望于不动产登记制度。在这些人看来,通过不动产登记资料的公开,允许任何人到登记机构查询官员名下的房产可以变相实现官员财产公开,进而与腐败做斗争。然而,笔者认为,这种做法不仅违反中国法律的规定,无助于反腐,更会扭曲不动产登记制度的功能,侵害他人的合法权益。
首先,要求公开登记资料,允许任何人到登记机构输入官员及其近亲属的姓名来查询其名下的房产,有违现行法的规定。中国《物权法》第十八条对于查询不动产登记资料的主体有明确的规定,即权利人和利害关系人。权利人是指针对被查询的不动产享有所有权、抵押权等物权的主体,而利害关系人是指与登记的不动产具有法律上的利害关系之人,包括不动产交易的当事人、与权利人发生法律纠纷的人等。之所以法律规定,只有权利人和利害关系人可以查询复制不动产登记资料,就是因为不动产登记制度的主要功能是提高交易效率和维护交易安全。如果一个人完全没有任何从事不动产交易的意图,他有什么必要去了解不动产登记资料?把登记资料向这些人公开的意义又何在呢?
其次,不动产登记制度是不动产市场的基础性制度,而非用于反腐的制度。从制度设计层面上看,即便允许任何人查询不动产登记资料也无法反腐。如前所述,登记与否是自愿的,而不是强制的。官员收受他人行贿的房屋后,完全可以不办登记。就算办登记,也可以登记在他人的名下,或者完全如同龚爱爱那样以违法方式取得多个身份证、户口本,来办理登记。对于这些公安机关办出来的真的“假身份证、假户口本”,不动产登记机构根本是无法查验。这种情况下,单独一个登记制度如何反腐?
第三,如果假不动产登记之手来反腐,允许任何人随意查询他人名下的房产,很可能出现“画虎不成反类犬”的效果。不仅反腐失败,还会泄露广大民事主体的数据信息,造成其隐私权、财产权甚至人身权被侵害的严重后果。当前,中国个人数据信息被泄露的问题已经十分严重,各种欺诈犯罪甚嚣尘上。此时,再允许任何人随意查询他人的房产信息,势必为别有用心者、违法犯罪分子提供便利。他们可以从不动产登记机构轻易获得广大民事主体的重要信息,并利用它们来实施诈骗、绑架、敲诈勒索等违法犯罪活动。显然,以不动产登记来反腐,本质上就是要以广大民事主体的隐私权和个人数据信息的安全为反腐做陪绑。
“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”。不同的制度,各有其功能。要真正预防和减少官员的腐败行为,就应当真正实现权力的制衡与监督,将权力关入制度的笼子里。公职人员财产申报公开制度就是这样一个在世界各国以及中国台湾地区都行之有效的“制度之笼”。这一制度通过强制官员及其近亲属向有关机关及社会大众公开财产状况,以达到监督官员、预防贪腐的目的。然而,这个制度与不动产登记制度显然是性质不同、功能不同的两项制度,不应混为一谈。   

关键词:
非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法
最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定
《闲置土地处置办法》
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