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法制经纬

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中国法治的转折之年

2013/12/26 01:01
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【摘要】:
党的法治化,实现个案公正,废除劳教,2013年的这三个法治主题,代表了从理念转变到制度建设,从体系的制度到个案的实践,从坏的制度到好的制度的不同发展过程。  未来的某一天,当我们回顾来路,2013年或许像启动了法制改革的1978年,通过了《行政诉讼法》的1989年和加入世贸组织的2001年一样,成为描绘中国法治历程的里程碑式的一年。  这一年,法治历程在许多层面和方面一一展开。一些多年前播下的种子

  党的法治化,实现个案公正,废除劳教,2013年的这三个法治主题,代表了从理念转变到制度建设,从体系的制度到个案的实践,从坏的制度到好的制度的不同发展过程。
  未来的某一天,当我们回顾来路,2013年或许像启动了法制改革的1978年,通过了《行政诉讼法》的1989年和加入世贸组织的2001年一样,成为描绘中国法治历程的里程碑式的一年。
  这一年,法治历程在许多层面和方面一一展开。一些多年前播下的种子已经开花结果,有些横亘在现实与未来之间的藩篱已经拆除,而有些新的种子才刚刚播下,等待着又一轮的发芽、生根、开花和结果。
  2013年,人们更加确信,在变革真正来临之前,虽然很少人知道尚未发生的未来将何时发生,但几乎所有人都明白未来将走向何方。
  法治的“新增长点”
  从十五大到十八大的20年间,法治在党的执政理念和执政方式上的地位越来越高。十八大报告中,明确提出要“全面推进”和“加快建设”法治国家,还提出了新颖的表述,那就是要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式”的能力。2013年6月,习近平主持召开政治局专门会议,要求用“法治思维和法治方法”进行党的作风建设,这意味着法治不仅是治国方略,也是治党方略。执政党的法治化成为中国法治的一个“新增长点”。
  党也要法治化,这一基调在改革开放后不久就已经确立。当时,面对日益严重的腐败,邓小平提醒全党:“党该抓了,不抓不行了……但不要搞运动……还是要靠法制,搞法制靠得住些。”邓小平甚至异常严厉地说:“谁也不能违反党章党纪,不管谁违反,都要受到纪律处分,也不允许任何人干扰党纪的执行,不允许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。”
  2013年是密集编织党内制度笼子的一年。这个层面上,法治化和制度化基本同义。2013年12月,中共历史上首部《中央党内法规制定工作五年规划纲要》(以下简称《规划纲要》)出台,“力争经过5年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域”,目标是在建党100周年时全面建成党内法规制度体系。而最为民众所关注的是如何约束领导干部的特权,比如制定领导干部住房、公车的标准。
  在建设法治中国的战略背景下,依法治党的更重要层面是党纪与国法相协调的问题。“文革”后总结经验教训,主要成果之一是《宪法》中写下了“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”,在《党章》里规定“党必须在宪法和法律范围内活动”。今年5月27日,中央公布了两部党内新法规—《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。这两部“党内立法法”增设了党内法规审议和撤销程序,规定与宪法和法律不一致的党内法规应该进行修改乃至撤销,为衔接党纪与国法开设了制度通道。
  这一方面固然是避免党纪与国法有不兼容的地方,例如如何将纪委办案的体制纳入法治轨道,但根本上则涉及如何以法治化的方式理顺党与国家立法、司法、行政各部门的关系问题。1991年党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》是党的历史上第一份确定党中央介入全国立法工作的范围和程序的文件,具体列举了党中央介入立法的四种情形。这份文件列入了《规划纲要》,将进行修订,“规范党领导国家立法的工作程序”。
  在党与司法的关系方面,《规划纲要》提出,将"适时研究制定党委政法委工作条例,完善党领导政法工作的体制机制"。一度因隐隐约约闪现在一些争议案件幕后而备受质疑的政法委,在什么范围以及多大程度上可以介入个案,这将是完善党与司法关系的一个重要方面。此外,《规划纲要》中还罗列了其他一些旨在规范党政关系、党内工作规范化的立法计划。
  中国法治建设面临的最大难题就是如何解决权比法大,权在法上。中国共产党是执政党,掌握着这个国家最大的政治权力。党的法治化,正是中国法治突破的关键枢纽所在。2013年,党的法治化已经从理念更新进入到制度建设和实践落实的阶段。这是中国法治进程中具有转折性意义的重要事件。习近平总书记曾经在政治局专门会议上强调:"中央政治局发挥领导作用的一项基本要求,就在于要求别人做到的自己首先做到,要求别人不做的自己绝对不做。"这也是依法治党与依法治国关系的内在逻辑。执政党自身能在法治道路上走出多远,也将决定中国的法治历程能走出多远。
  平冤之年
  2013年是名副其实的平冤年。浙江"张氏叔侄案"、河南"李怀亮案"、"浙江五青年劫杀出租车司机案"相继洗冤。
  其中,最值得记录的无疑是8月13日由安徽省高级法院改判的"于英生杀妻冤案"。这起冤案几乎是中国冤案的"集大成者",涉及可能造成冤屈的几乎所有制度因素。
  1996年12月2日,蚌埠市民韩露在家中被人杀害。严打的氛围下,短短20天内,韩露的丈夫于英生涉嫌故意杀人被批捕,最终被判处无期徒刑。直到2013年5月31日,在于英生家人坚持不懈的申诉之下,安徽省高院决定对该案立案复查,并最终改判无罪。2013年11月27日,根据犯罪现场留下的DNA证据线索顺藤摸瓜,杀害于英生妻子的真凶武某某被绳之以法。
  冤案是怎样酿成的?于英生案就是最佳的样本—刑讯逼供,检察院失守,法院没有守住"疑罪从无"的底线。
  中院两次被发回重审,为何不悬崖勒马,而是一错到底?真实的原因已经很难追查,或许是为其他机关背书,或许是担心自己的考核数据不好看。当然,即使出于种种原因,地方的公检法相继失守,被告人还有上诉的机会,在上级法院获得改判的机会。
  但是于英生第一次上诉之后,安徽高院以"事实不清、证据不足"发回重审。蚌埠中院再次开庭,却仍然固执地维持原判。被告再上诉,高院再次发回重审。蚌埠中院第三次一审,退让了一小步,"疑罪从轻",从死缓改判为无期徒刑。自知无罪的被告坚持第三次上诉,高院却没有再坚持,而是维持了原判,直到17年后,才改写这个荒谬的判决。
  高院明知案件有错,为何不直接改判,而是发回重审?甚至最终维持原判,成了冤案制造机器的最后一环?这一切或许与法院内部不合理的数字化管理有关,法院追求低改判率就像官员追求GDP一样狂热。
  于英生就这样一步一步被卷入冤案,走向17年的无妄冤狱。
  于英生改判无罪后,当地公安机关重新侦查,3个月后真凶落网。于英生案没有重复以往"真凶浮现"和"被害人复活"这两种极具讽刺性和偶然性的洗冤模式,开启了司法机关主动洗冤的新模式。
  面对冤案频发,最高人民法院副院长沈德咏发表文章《我们应当如何防范冤假错案》,呼吁说:"宁可错放也不可错判。错放一个真正的罪犯,天塌不下来。错判一个无辜的公民,特别是错杀了一个人,天就塌下来了。"
  十八届三中全会后,司法改革"面临前所未有的重大机遇",杜绝刑讯逼供、排除非法证据、坚持疑罪从无、审判独立、重视律师角色等等都在改革日程上。11月21日,最高人民法院发布《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》,列出27条意见,几乎条条都直指"冤案机器"的病灶。
  2013年初,习近平总书记说,要"努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义"。从体系化的制度到个案的公正,这好像是法治历程中微不足道的一小步,要达到这个目标,却需要完成一整套系统工程的改造,那些一步步将于英生送入冤狱的制度魔障都在其列。
  
  劳教的废除之路
  劳教还是没能活过"花甲之年"。没有人为它的退场惋惜,相反,无数人努力多年,目标就是将它终结。
  研究制度变迁的大师诺斯认为,除了战争、革命这些断裂性的制度变革外,根本性的制度变迁是由具体的微小变化所构成。在"告别革命"的年代,有的变革快一些,有的变革慢一些,但所有变革背后,都有许多微小的努力。
  作为制度遗产,劳教废止的伏笔在上世纪80年代就已埋下。当时在社会和学界已经出现了要取消劳教的声音。那时一些基本的法治理念尚未普及,法律是统治工具的理念依然顽固,劳教在许多人眼里是一个"便利"的专政武器,提出废除劳教尤其需要非凡的道德勇气和超前的见识。
  稀少的异议未能阻止劳教继续存在,但法治的防线毕竟没有崩溃。当1986年全国人大讨论制定 《劳动教养法》时,在一批立法者和学者的坚决反对之下,劳教无法"转正"为国家法律,只能继续以国务院的一纸决定和公安部的规定为依据,顶着灰色的身份游离在现代法制体系的边缘。那时开始,它的最终命运就已经决定了。
  上世纪末,法治写入了宪法,劳教更显得与时代格格不入。一些滥用劳教的案例开始被报道出来,学术界也开始公开发表言辞坚决的论文,主张要废除劳教。有案可查的第一篇以废除劳教为标题的论文由中国政法大学博士宋炉安于1996年发表。
  进入新世纪,2003年,与"孙志刚案"同时发生的葫芦岛劳教人员张斌被殴致死案也同样轰动全国。前者使收容遣送被废除,后者只是将一名管教人员送上了死刑台,但劳教制度显然也因此走上了末路。当年,北京理工大学教授胡星斗上书全国人大,要求对劳教制度进行违宪审查。此后,政协委员多次提出针对劳教的议案。质疑声不再像20年前一样零星而不合时宜,而是随着数百位全国人大代表在不同议案上签名支持,成为了主流声音。
  2005年,《违法行为矫治法》列上全国人大常委会的立法议程,变革的曙光初现,但此后数年一直没有动静。
  与此同时,学界对劳教制度的反思已经不满足于随机曝光的惊人案例和理论层面上的批判,而是开始系统分析劳教实务中的"黑幕",其中的代表作品是中国社科院于建嵘教授2009年出版的《中国劳动教养制度批评—基于100例上访劳教案的分析》,具有说服力地展示了劳教制度如何被扭曲成为地方畸形维稳的便利工具。
  转机发生在2012年。此前一年,重庆成了滥用劳教的"集大成者",爆发了"一坨屎案"等堪称荒谬的劳教案。2012年5月起,律师浦志强集中代理了其中6起被劳教人员起诉劳教委的案子。
  这些案件经媒体传播后,推动了一波舆论批评的高潮,新华社、人民日报官微均就此发声。当年9月,《南风窗》、《南方人物周刊》和《新世纪》不约而同发表针对劳教制度的深度报道。
  2013年1月,在全国政法工作会议上,中央政法委书记孟建柱宣布,将积极推进劳动教养制度改革,在报请全国人大常委会批准后,将"停止使用"劳教制度。到3月,一些地方已经"停止审批劳教"。但悬念犹存,劳教将走向改革还是一步到位直接废止?答案最终在十八届三中全会发布的改革决定中揭晓:劳教废止!
  劳教走向废除的过程,这其中有理念的冲突,有现实与理想的调和,有利益的纠葛,这个过程既展现了法治历程的艰辛,又传达了这一事业的希望。
  党的法治化,实现个案公正,废除劳教,2013年的这三个法治主题,代表了从理念转变到制度建设,从体系的制度到个案的实践,从坏的制度到好的制度的不同发展过程。这些过程汇总而成一个浩浩荡荡的法治历程,将时代不可逆地裹挟向前。这个历程说不清开端,却清晰地留下了每一次的拐弯转折点;优雅或是凶险,都成为这一历程上的一个个印迹。2013年无疑是其中一个遒劲的转折点,所有人都期望,从这里开始,那些尚未发生的未来将渐次步入现实。

关键词:
非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法
最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定
《闲置土地处置办法》
山东省公安厅、山东省司法厅《关于律师查询公民户籍登记资料有关问题》的通知
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